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休闲旅游特色小镇的政策分析和建议

来源:论文知识网作者:kaiting时间:2019-01-10 10:11

  这篇旅游管理论文发表了休闲旅游特色小镇的政策分析和建议,随着政策体系更加完善,休闲旅游特色小镇将在我国新型城镇化实践过程中发挥更大作用。论文对休闲旅游特色小镇的政策实施效果和产生原因进行了评价与分析。

  关键词:旅游管理论文,休闲旅游,特色小镇,政策分析

旅游管理论文

  1休闲旅游特色小镇政策概述

  特色小镇政策在上升到国家层面三个月后,中央针对特色小镇建设提出旅游发展要求,其中主要体现在小镇建设要兼顾旅游发展,鼓励小镇按照不低于3A级别标准进行建设,同时结合“山、水、林、田、湖”资源打造优美环境,兼具旅游功能[1],同时提倡农业与旅游融合形成新型业态,并在2018年3月的政府文件中明确提出“旅游小镇”[2]。在省、直辖市层面,早在特色小镇在浙江等地发源之前,陕西、广东等省份已出台了旅游名镇创建相关政策要求。但真正意义上的特色小镇政策文件中,在2015年特色小镇建设萌芽期即提及支持旅游与特色小镇建设相结合,明确提出积极推进特色小镇发展推进旅游产业发展。在浙江发布特色小镇专项指导意见一年后,“旅游小镇”专有名词开始在浙江和辽宁等地方政府文件中出现。其中部分省份出台了旅游特色小镇专项指导政策,如江苏在2017年4月发布了《江苏省旅游风情小镇创建实施方案的通知》,并在半个月后发布了13家旅游风情小镇创建单位的名单;浙江也在2017年9月针对特色小镇A级景区创建申报工作出台专项通知[3]。一系列特色小镇旅游政策的出台,大大刺激了特色小镇旅游产业的发展。住建部公布的第一批127个特色小镇中,有六成以上是以休闲旅游为主导产业的特色小镇。

  1.1国家及各部委休闲旅游特色小镇政策情况概述

  自2016年7月出台《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》至2018年3月,国家及各部委共出台特色小镇专项政策9个,与特色小镇有關的政策18个,其中明确提及休闲旅游发展要求的政策12个。国家层面涉及休闲旅游特色小镇的政策主要从建设环境应与山水环境相协调,实现“宜居宜业宜游”,同时兼顾促进农旅融合,搭建一二三产复合服务平台[1],并鼓励“休闲旅游”专类特色小镇建设等方面提出;各部委则结合所属领域,从工业、运动、森林、农业与休闲旅游特色小镇结合等层面提出该专类特色小镇的建设要求(见表1)。

  1.2各省、直辖市发布休闲旅游特色小镇政策情况概述

  各省、直辖市层面共出台特色小镇专项政策59个。其中浙江发布12个专项政策,在省、直辖市层面发布特色小镇专项政策最多。其他省份如江苏等,虽发布的专项政策数量逊于浙江,但在政府工作报告及专项规划中多涉及特色小镇相关要求。除山西、黑龙江、台湾之外,其余各省份均结合自身情况从旅游、规划与建设、财政与金融、土地配套、产业等方面对特色小镇政策进行了细化。59个专项政策中涉及休闲旅游的共计21个,其中浙江、河北等14个省份在专项政策中涉及休闲旅游要求,主要是针对特色小镇建设兼顾景区建设需求提出的。其中浙江、河北等部分省份对旅游产业类特色小镇的建设标准适当有所提高,浙江要求旅游产业特色小镇参照5A级旅游景区的标准进行建设,河北和云南要求旅游产业特色小镇参照4A级标准进行建设。除此之外,多数省份虽推出的特色小镇专项政策不多,但在多份政府文件中均对休闲旅游特色小镇的建设要求进行了约定,同时支持其他类型特色小镇发展旅游产业。如江苏省除去发布的3个特色小镇专项政策外,尚有5个政策对休闲旅游特色小镇的建设提出了要求。

  总体来说特色小镇相关政策不管是从国家还是省、直辖市层面针对休闲旅游的专项政策较少,其中从省、直辖市发布的休闲旅游特色小镇专项政策的数量与特色小镇其他政策的数量对比中可见一斑(见图1)。其中浙江发布的12个特色小镇相关政策中有5个休闲旅游特色小镇专项政策;天津发布的3个特色小镇相关政策中有1个休闲旅游特色小镇专项政策;山东和甘肃各发布2个特色小镇相关政策,其中各有1个休闲旅游特色小镇专项政策;辽宁、福建等8个省份发布的特色小镇政策中均提及休闲旅游相关内容。其余包括贵州、海南在内的15个省、直辖市发布的特色小镇相关政策中均未出现休闲旅游特色小镇专项政策。

  2休闲旅游特色小镇政策体系

  国家和省基于旅游特色小镇的政策体系涵盖规划建设、财政金融、土地管控、发展管控等四个方面。

  2.1规划建设政策

  在国家层面特色小镇相关政策推出之时,提出的规划建设政策以原则性指导为主,并未落实到具体的建设指标中。2016年7月住房和城乡建设部、国家发改委、财政部提出了完善市政基础设施和公共服务设施,防止千镇一面[3-4]。2016年10月,国家发改委提出,要统筹规划城乡基础设施网络,健全农村基础设施投入长效机制,促进“水、电、路、气、信”等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设[1]。2017年7月,原国家林业局在《关于开展森林特色小镇建设试点工作的通知》中提出了通过对国有林场和国有林区林业局老旧场(局)址工区、场房民居等的改造,建设成地方特色鲜明的特色民居、森林小屋等,提升食宿接待能力和服务水平。随后住建部也提出,建设小尺度开放式街坊住区,尺度宜为100至150米,新建生活型道路的临街建筑与道路的高宽比宜为1:1至2:1的具体规划建设指导指标[5]。到2017年12月国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部针对目前特色小镇建设存在的问题提出了坚持因地制宜,从各地区实际出发,控制数量、提高质量,体现区域差异性的要求[6]。

  在省、直辖市层面,2015年5月浙江首次提出特色小镇规划面积应控制在3平方公里左右,建设面积控制在1平方公里左右等相关规划建设指标[7],随后国家及地方的相关政策都延续了很多浙江的指标标准。2018年1月浙江率先出台我国首个“特色小镇”评定地方标准——《特色小镇评定规范》。未来国家层面有望参照浙江的評定标准,出台相应的国家标准。

  2.2财政金融政策

  在国家层面,国家发改委在2016年10月《关于加快美丽特色小(城)镇建设指导意见》中首次提出,创新特色小(城)镇建设投融资机制,大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金,共同发起设立美丽特色小(城)镇建设基金。鼓励银行和其他金融机构加大金融支持力度,鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。随后住建部携中国农业发展银行、国家开发银行、中国建设银行等多家银行机构,提出了针对特色小镇建设的具体融资、信贷、金融服务等政策。随着特色小镇规划建设深入,到2017年12月,国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部和住房城乡建设部四部委提出各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商,尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。

  在省、直辖市层面,特色小镇的财政金融政策有了更为细致的量化指标。例如,浙江在2015年9月发布的《浙江省特色小镇创建导则》中提出,原则上特色小镇建设在3至5年内完成投资,其中第一年完成投资不少于6至10亿元。江苏提出特色小镇培育创建期累计投资不低于30亿元,年基础设施及公共服务投入不低于2亿元[8]。其他省市也对特色小镇的规划建设给予了财政奖励支持和金融信贷上的专项支持。

  2.3土地管控政策

  国家层面在特色小镇推出之初明确提出土地利用应集约节约[4],并在政策发布三个月之后再次强调土地应高效配置[1]。在2016年国家发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》后,江苏、内蒙古、辽宁、山东明确在地方政策中提及优先支持特色小镇新增建设用地[9]。接着江苏在2017年4月初,对特色产业项目用地确需新增建设用地的,允许各地优先办理供地手续,同时提出合理利用地上地下空间,提高土地利用效率,并且江苏也将用地指标作为奖惩手段,对于未完成规划目标任务的,在次年供地指标中进行减扣[8]。

  政策出台两个月后,地产界即嗅到投资风向[10],到2017年3月份,经过几个月的实践,特色小镇建设开始出现明显的房地产化倾向。《经济参考报》《中国建设报》《中国国土资源报》等各大报纸开始呼吁要谨防特色小镇房地产化倾向[11]。2017年6月广东、安徽等地发现问题后及时出台地方政策,安徽要求用地提高使用效率,广东要求优化产业用地与居住用地的比例,半年后国家于2017年12月发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,明确提及严控房地产化倾向,应合理控制住宅用地比例,同时应提高产业及商业等持有型物业的比例,严防借特色小镇之名变相发展房地产。

  2.4发展管控政策

  产业发展管控方面。为有效实施产业管控,2017年12月,国家发改委联合原国土资源部、原环境保护部、住建部四部委联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,要求“去房地产化”,并要求建立严格的特色小镇产业准入制度,禁止高污染产业入驻特色小镇,同时提高产业用地在小镇建设中的整体比例。在省、直辖市产业政策层面,浙江一直走在前列,从最初的特色小镇重点支持的产业发展方向到提倡产业与文化[7]、旅游及小镇融合发展[12],再到强调产业布局,积极推进文化创意及设计服务推进产业转型等[13],对产业选择及产业发展进而推进文化与产业结合提出了一系列的指导意见,并在2018年1月发布的全国第一个特色小镇评定规范中明确规定产业评分在总评分中占比最高[14]。大部分省份在政策中也明确提及需培育特色产业,紧抓主导产业,并根据本省产业优势特点给出了地方性产业支持方向,如云南、河北等省份均积极推进发展传统产业,吉林等省份明确希望通过特色小镇的产业实践达到扭转本省产业结构单一的困境。

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